TikTok败诉判决书全文

2024-12-18

599

2024年12月6日晚，美国华盛顿特区巡回上诉法院如期作出了TikTok案的判决，认定TikTok败诉。三名法官（SRINIVASAN、GINSBURG、GINSBURG）一致认为，尽管要求强制剥离TikTok对言论自由构成重大限制，并应适用严格的审查标准，但考虑到TikTok对美国国家安全的严重威胁，美国国会通过的《保护美国人免受外国对手控制应用影响法案》（PAFACA）仍被判定为合宪有效。根据法院裁定，TikTok需要在2025年1月19日前完成资产剥离，否则将面临高达8,500亿美元的罚款。对此，日前美国国会前抗议政府封禁TikTok的人群。TikTok不仅为美国国内用户提供了重要娱乐手段，同时也给大量的短视频博主提供了谋生的途径。。而对于TikTok的禁令和在重压下TikTok经营方式持续性的被迫调整也并非从这份败诉判决才开始，这背后反映的是数年来保护主义和反全球化浪潮的抬头，TikTok用户的抗议和TikTok自身在司法进程中的努力与这股逆全球化的潮流孰占上风仍未可知。

编者按

根据美国联邦上诉法院做出的裁决，TikTok母公司如果不能在1月19日最后期限到来前出售该短视频应用，TikTok将在美国被禁。这是一场延宕数年的法律冲突的有一个里程碑事件。

美国政府对TikTok和字节跳动提出的禁令可谓严苛，强制的资产剥离导致TikTok几乎只能面临放弃在美业务的控制权和将法律进程持续到底的两难抉择。而此次上诉法院的不利裁决，似乎将这个进程向晦暗的结局又推进了一大步。

TikTok的境遇并非个例。从此次判决书中披露的内容来看，针对TikTok的打压是美国政府以国家安全为理由对其他国家尤其是中国进行的污名化、妖魔化的进程的一个重要环节和典型代表，而从整体上看，又反映了宏观经济发展过程中的存在的修昔底德陷阱风险和反全球化浪潮。在这个意义上，TikTok在美国的处境和未来发展，是反思如何促进全球化良性发展和出海企业化解外部风险的重要参考案例。

TikTok败诉判决书

美国哥伦比亚特区巡回上诉法院

2024年9月16日争讼2024年12月6日裁决

案号：No.24-1113

上诉人TIKTOK INC.和 BYTEDANCE LTD诉被告：梅里克·加兰，以美国司法部长身份与 24-1130、24-1183 案合并关于对《保护美国人免受外国对手控制的应用程序法案》合宪性审查的申请安德鲁·J·平卡斯为上诉人TikTok辩护。与他一起出庭的还有阿维姆·库普弗和亚历山大·贝伦高、大卫·泽恩茨、梅甘·克劳利和约翰·霍尔。

杰弗里·费希尔为上诉人Creator辩护。与他一起出庭的有安比卡·库马尔、蒂姆·坎宁安、李想、伊丽莎白·麦克纳马拉、切尔茜·凯莉、詹姆斯·西格尔、亚当·西夫和乔舒亚·里夫斯。

雅各布·休伯特和杰弗里·施瓦布代表上诉人BASEDPolitics,Inc。

大卫·格林代表EFF等“法庭之友”，支持上诉人。

贾米尔·贾弗和艾瑞克·哥伦布代表哥伦比亚大学奈特第一修正案研究所等“法庭之友”，支持上诉人。

爱德华·安德鲁·帕尔奇克和瑟奇·克里姆斯代表“法庭之友”HungryPanda USInc，支持上诉人。

马特·纽伦、特拉维斯·勒布朗、罗伯特·丹尼斯顿、凯瑟琳·哈特尼特和杰米罗伯逊代表“法庭之友”SRJCN，支持上诉人。

尼古拉斯·雷迪克和梅丽尔·科南特·葛文斯基代表“法庭之友”第一修正案法学教授，支持上诉人。

托马斯·贝里代表“法庭之友”Cato研究所，支持上诉人。

马克·戴维斯、伊桑·普莱尔和埃德雷德·理查德森代表“法庭之友”米勒、埃德加、阿伦森和克莱恩教授，支持上诉人。

阿伦·范奥尔特代表“法庭之友”马修·斯泰林教授，支持上诉人。

丹尼尔·坦尼为被告美国司法部辩护。与他一起出庭的有司法部首席副助理部长布莱恩·博因顿、司法部副助理部长布莱恩·奈特、副部长马克·弗里曼、莎伦·斯温格尔、卡森·罗丝、肖恩·让达和布莱恩·斯普林格、国安部副部长马修·奥尔森外国投资审查科副科长泰勒·伍德和国家情报总局办公室代理总法律顾问特西尔曼。

托马斯·麦克卡尔西代表“法庭之友”前安全官员，支持被告。乔尔·泰勒代表“法庭之友”Campaign for Uyghurs 等人，支持被告。乔尔·泰勒代表“法庭之友”Zephyr Teachout等人，支持被告。

托马斯·约翰逊、杰里米·布洛基和乔尔·诺莱特代表“法庭之友”美国国会众议院（省略）问题特别委员会主席约翰·穆伦纳尔等人，支持被告。

大卫·汤普森、布莱恩·巴恩斯和梅根·沃尔德代表“法庭之友”亚当·康德布教授，支持被告。

托马斯·约翰逊.、杰里米·布洛基和迈克尔·肖沃尔特代表“法庭之友”联邦通信委员会前主席阿吉特·佩和前财政部投资安全助理部长托马斯·费多，支持被告。

乔纳森·贝里、迈克尔·布施巴赫尔、杰瑞德·凯尔森、詹姆斯·孔德和威廉·巴尔代表“法庭之友”美国自由企业商会（American Free Enterprise Chamber ofCommerce）支持被告。

蒙大拿州司法部长办公室司法部长奥斯汀·努森、副部长克里斯蒂安·科里根副部长彼得·特里斯滕森、弗吉尼亚州司法部长办公室司法部长杰森·米亚莱斯、司法部长艾瑞卡·马利、首席副部长凯文·加拉格尔、阿拉巴马州司法部长办公室司法部长史蒂夫·马绍尔、阿拉斯加州司法部长办公室司法部长特雷格·泰勒、阿肯色州司法部长办公室司法部长蒂姆·格里芬、佛罗里达州司法部长办公室司法部长艾希莉·穆迪、佐治亚州司法部长克里斯托弗·卡尔、爱达荷州司法部长办公室司法部长劳尔·拉布拉多、印第安纳州司法部长办公室司法部长西奥多·罗基塔、艾奥瓦州司法部长办公室司法部长布伦纳·伯德、肯塔基州司法部长办公室司法部长拉塞尔·科尔曼、路易斯安那州司法部长办公室司法部长利兹·默里尔、密西西比州司法部长办公室司法部长林恩·菲奇、密苏里州司法部长办公室司法部长安德鲁·贝利、内布拉斯加州司法部长办公室司法部长迈克尔·希尔格斯、新罕布什尔州司法部长办公室司法部长约翰·福美拉、俄克拉荷马州司法部长办公室司法部长金特纳·德拉蒙德、南卡罗来纳州司法部长办公室司法部长艾伦·威尔逊、南达科他州司法部长办公室司法部长马蒂·杰克雷、田纳西州、犹他州司法部长办公室司法部长肖恩·雷耶斯代表蒙大拿州、弗吉尼亚州和其他19个州的法庭之友支持被告。

彼得·乔哈里斯和阿尔农·西格尔代表“法庭之友”民主防御基金会，支持被告。

审理人：首席法官 SRINIVASAN、巡回法官RAO和高级巡回法官GINSBURG.高级巡回法官 GINSBURG提交的法院意见。

部分同意并同意首席法官SRINIVASAN提交的判决的意见：

Ⅰ背景

A.TikTok 平台

B.上诉人

C.安全问题

D.法案内容

1.受竞争对手国家控制的应用程序

2.禁令

3.资产剥离豁免

E.程序历史

Ⅱ分析

A.诉讼资格和诉讼时机成熟度

B.第一修正案

1.适用更高的审查标准

2.该法案经过严格的审查

a.政府的理由令人信服

（i）安全理由

（ii）数据收集

（iii）内容操作

b.精确制定的法案

（i）TikTok 提出的安全协议

（ii）其他选择

（iii）包容性/排除性

C.平等保护

D.禁止立法定罪条款

E.征收条款F替代性救济

Ⅲ裁定

金斯伯格（GINSBURG），高级巡回法官：2024年4月24日，总统签署了《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》，该法案生效。公法编号118-50，第H部分。该法案将（省略）和其他三个国家认定为美国的竞争对手国家，并禁止“竞争对手国家控制的应用程序”的发行或维护。其禁令将于2025年1月19日对TikTok平台生效。

三次申诉一由字节跳动有限公司和TikTok（责任有限）公司提交;代表保守派组织（BASED Politics Inc）;以及一群使用TikTok的个人（“创作者”）。我们已经整合了现存对于该法案的合宪性质疑。我们得出结论，原告有权质疑该法案的（有关）部分，即关于TikTok及其相关实体的规定，这通过了合宪性审查。因此，我们驳回这些申诉。

背景

根据该法案第3节，本法庭对本案拥有初审裁判权和专属管辖权。各方提交了若干证据附录以支持其观点，包括来自不同专家的宣誓声明。在审查这些材料时，我们考虑是否存在对任何重要事实的真实争议。Cf.Fed.R.Civ.P.56（a）,（c）（4）.在这里，没有关于“重要事实”的争议阻碍我们根据双方的法律论点来裁判这个案件的实质。见Caex rel. State Lands Comm'ny, United States, 457 U.S.273,278 （1982）; South Carolina v.Katzenbach,383 U.S.301.307（1966）.

A.TikTok平台

TikTok是一个社交媒体平台，允许用户创建、上传和观看带有文本、配音和音乐的短视频。对于每个观众，该平台会根据该用户的行为和其他几个因素创建一个连续的视频推送，保持用户的参与度。TikTok平台在美国大约有1.7亿月活跃用户，在全球拥有超过10亿用户。

TikTok用户在平台上看到的内容是由推荐引擎、公司内容审核决策、视频推广和过滤决策决定。推荐引擎是一种算法，会根据内容元数据和用户行为来推送视频。它会识别出一系列候选视频以供用户选择，然后使用机器学习模型对这些视频进行评分和排名，这些模型旨在确定哪些视频对用户最有吸引力。该引擎的源代码最初由字节跳动公司开发。这是一家总部位于（省略）的公司，是TikTok的母公司。据TikTok称，包括（省略）工程师在内的全球TikTok团队“持续发展”推荐引擎和平台源代码。正如我们在下文更详细解释的，为在美国运营的平台版本部署的推荐引擎被部署到由甲骨文公司运营的云环境中。

内容审核决策涉及机器和人类行动的结合。根据TikTok的声明，TikTok平台上的每一个视频都会经过“自动化审核”，如果被认为是具有潜在问题的视频，则会被发送给人类审核员进行复核。TikTok的运营负责人和安全负责人都批准了推动平台内容审核的“社区指南”。

视频推广（也称为“加热”）和降级（也称为“过滤”）的决策被用来推进TikTok的商业或其他目标。这些决策涉及在平台上推广或限制特定视频。根据TikTok的声明，每一个被推广的视频，首先都会经过人工审查。审查团队具有区域化特征，即在美国推广的视频由美国审查员来进行审查。至于“过滤”，平台遵循“一系列规则来过滤和分散某些内容”。

B.上诉人

三组起诉人从合宪性角度质询该法案：字节跳动有限公司和TikTok（责任有限）公司代表保守派组织（BASED PoliticsInc）;以及自称创作者的八位使用TikTok平台的个人用户。我们将后两者统称为用户上诉人。当字节跳动的公司结构影响我们的分析时，我们将通过名称识别相关的公司实体。否则，我们通常将字节跳动的实体统称为TikTok由于（省略）对TikTok平台的控制是本案的核心，我们提供了以下相关公司关系的概述。

字节跳动有限公司，TikTok的母公司，在开曼群岛注册成立。政府将字节跳动定性为总部位于（省略），并且字节跳动承认其在（省略）具有重要的运营（活动）。字节跳动通过运营各种子公司来提供超过十几个产品，包括抖音，这是TikTok在（省略）的对应产品。该公司由（省略）人张一鸣创立。张一鸣保留了公司21%的所有权。

TikTok（有限责任）公司是字节跳动的全资控股子公司，并在国外注册成立。TikTok（有限责任）公司在全球范围内运营TikTok平台，（省略）除外。政府将运营平台的TikTok实体称为“TikTok全球”，其在美国的运营称为“TikTok美国”。

TikTok有限公司全资拥有TikTok（有限责任）公司,后者又全资拥有TikTok（责任有限）公司，这是一家加利福尼亚公司，为美国用户提供TkTok平台。根据TikTok的一位供述人所述，TikTok的“美国应用和全球应用高度集中”，而且“全球TikTok应用本身与字节跳动高度集中。”因为TikTok“平台和内容是全球性的，因此负责平台的团队以及他们使用的工具也必须是全球性的。”根据TikTok的说法，字节跳动的作用之一就是“开发运营TikTok平台的部分计算机代码。”在政府看来，如果（省略）要求采取特定行动来操纵TikTok美国的内容以进行审查、宣传或其他恶意目的，TikTok“会尝试遵守。”

美国境内抖音数据储存服务主体（TTUSDS）是TikTok（有限）公司的全资控股子公司成立于特拉华州。TikTok创建TTUSDS是为了限制字节跳动对TikTok美国用户数据的访问，并监控平台的安全性。TikTok表示，TTUSDS的员工与其他TikTok员工是分开的，并且它与甲骨文公司合作，将TikTok平台的美国版本迁移到由甲骨文公司运营的云环境中。TikTok还表示，TTUSDS和甲骨文公司会审查由字节跳动非TTUSDS员工对平台所做的更新，并且甲骨文公司可以完全访问TikTok的源代码。根据TikTok的说法，TTUSDS还负责在美国部署推荐引擎，并且TTUSDS对在美国加热或降低内容的任何决定都有最终决定权。

C.安全问题

与此相关的是，行政部门首次在2018年对通过TikTok（展现出的）（省略）影响力表示担忧。当时字节跳动在收购Musica1.1y（今日头条旗下的一个音乐产品）后重新在美国推出该应用。到2019年，美国政府发现“竞争对手国家”正在“利用信息和通信技术及服务中的漏洞”。特朗普总统宣布国家进入紧急状态。《确保信息和通信技术及服务供应链安全》Exec.Order No.13873,84Fed.Reg：22689,22689（May 15,2019）.2019年下半年，由几个行政部门首脑组成的美国外国投资委员会（CFIUS）向字节跳动发送了-份关于与字节跳动收购Musical.ly相关的安全问题的问卷。

据此展开的漫长的调查,最终在2020年8月1日由CFIUS（外国投资委员会）公布结果：TikTok无法有效缓解其引发的安全担忧，并将此结论转呈特朗普总统。总统对此做出回应，强制字节跳动公司抛售任何可用来支持其在美国运营TikTok的“资产和财产”Regarding the Acquisition ofMusical.ly by ByteDance Ltd., 85 Fed. Reg.51297, 51297（Aug14,2020）.

特朗普总统分别援引IEEPA（《国际紧急经济权力法》）及《国家紧急状态法》为依据以行使被赋予的权力，应对TikTok的威胁。Addressing the Threat Posed by TikTok,ExecOrder No.13942,85 Fed.Reg.48637,48637（Au8.6,2020）.特朗普总统禁止任何与字节跳动及其子公司进行的特定交易，idat48638。随后美国商务部部长公布被禁止的交易的清单，85 Fed.Reg.60061（Sept.24,2020）。这引发了法律纠纷，两家法院申请驳回总统依据IEEPA所颁布的禁令，理由是其超出了该法律规定的权力范围。TikTokInc.vTump,507F.Supp.3d 92,102（D.D.C,2020）; Marylandv Trump, 498 F Supp.3d 624,638641-45 （E.D.Pa.2020）.

2021年，拜登总统撤销了特朗普依据IEEP颁布的禁令，并重新发布了一份新命令。在最新的命令中，拜登将（省略）假想为“在美国政治安全、外交政策和经济方面构成持续威胁的竞争对手国家”，手段之一即为操纵在美国运营的应用程序。ProtectingAmericans'Sensitive Data From Foreign Adversaries, Exec. Order No. 14034, 86 Fed. Reg31423,31423（June9,2021）.拜登总统进一步阐述道,“应用程序”能为（省略）提供“大量美国用户的个人信息”，（省略）“访问此类大型数据存储库”带来了重大风险。拜登总统要求多个行政机构提供风险管控的可选方案，同时请求提供行政及立法方面的行动建议，以应对“由竞争对手国家拥有、控制，或受其管辖、指挥的主体所设计、开发、制造或供应的互联网软件”所导致的风险。次年，拜总统署一项法案。该法案正式施行,禁止在美国政府设备上使用TikTok。See generallyPub.L.No.117-328,divR,136 Stat.5258 （2022）.

TikTok向本院提出诉讼：质疑特朗普总统依据CFIUS所颁布的资产剥离令的合宪性。本庭接受并开始审理。See Pet.for Review,TikTok Inc.vCFIUS,No.20-1444（2020）.2021年2月应各方要求，本法院将该案搁置。当时新换届的政府正审议此事，试图协商出替代补救方案，从而充分消除行政部门关于安全的担忧。

2021和 2022两年间，TikTok提交了多份其起草的《安全协议》（NSA）议案。相关官员多次召开会议以审议其草案。据 TikTok所称,其间至少进行了14次会议或通话。TikTok共进行9次书面陈述。在双方15次电子邮件往来中，美国外国投资委员会（CFIUS）提出与 TikTok 运营及 NSA 条款相关的问题。TikTok 发言人将这些谈判描述为“漫长、细致且富有成效的”，而美国政府同样将其形容为“意义重大”且“深入细致的”。比如，行政部门的谈判人员与甲骨文公司（草案中可信任的技术供应商）进行了14次广泛且深入的讨论。根据草案中风险管控的规划，甲骨文公司的职责是审查TikTok平台在美国存储的数据、处于运行过程中的源代码以及其运营的安全性。

2022年8月，TikTok提交最终提案。尽管各方在解读具体条款的细节方面存在争议，但对所提议的 NSA（NSA）的大致框架达成共识。该提案有三个方面值得重点关注。

首先，该提案批准设立不受字节跳动影响的新实体，即TTUSDS（美国境内抖音数据存储服务主体），其关键管理人员的任命需经政府批准，从而赋予TikTok独立于字节跳动的运营权。

其次，该提案批准创建三级数据分类，以限制字节跳动获取美国TikTok用户数据的能力。受保护的数据包括美国 TikTok用户的个人信息，如用户名、密码、用户创作的内容等任何可识别个人身份的信息，除非此类数据被归类为例外数据（平台用户授权可与TikTok 或其关联方共享的数据、某些特定定义的数据字段以及为发送至美国而加密的用户名、电话号码、电子邮箱地址等信息）或公开数据（包括平台用户通常可访问的数据、用户决定公开的任何内容）。依据起草的NSA，TikTok可以将例外数据和公开数据传送至字节跳动公司。

最后，该提案规定由“可信第三方”甲骨文公司来审查源代码，包括TikTok的推荐引擎。提案还赋予政府在特定情况下命令 TikTok 关闭其在美运营平台的权力，被 TikTok称为“一键关停”（“kill switch”）。

行政部门最终裁定，NSA草案缺乏足够的效力以解决问题。根本上说，美国用户的某些数据仍会流向（省略），并且字节跳动仍能控制 TikTok在美国的运营。行政部门不信任字节跳动和TTUSDS会严格遵守草案规定。此外，政府缺乏足够的信息渠道和资源以监督协议的遵守情况。从国家角度，资产剥离是唯一能够完全消除安全担忧的解决方案。不过，TikTok仍然主动实施其提议的部分风险管控方案。

D.法案内容

在本法案通过前的数月，国会就安全问题召开一系列内部简报会和听证会。随后，国会对一部覆盖多方面的法案展开讨论，将《安全法案》作为该大法案的一部分予以通过,同时通过《保护国民数据免受竞争对手国家侵扰法案》（以下简称《数据中介法》）2024Pub.L.No.118-50,div 1（2024）。两部法案对于“竞争对手国家”及“受竞争对手国家控制”的定义几乎一致，针对对象也有重合之处。《数据中介法》第 2（a）条禁止第三方数据中介将“可识别美国公民个人身份的敏感数据”传输给竞争对手国家或“受竞争对手国家控制的实体”。该法案通过限制竞争对手国家借助其控制的应用程序直接收集数据的能力，对上述条款起到补充作用。

该法案的应用范围较窄，旨在通过资产剥离来应对竞争对手国家的控制。该法案有三个方面与本案尤为相关：

（1）受竞争对手国家控制的应用程序的定义；
（2）本法案中的禁令；
（3）资产剥离令。

1.受竟争对手国家控制的应用程序

本法案将“受竞争对手国家控制的应用程序”定义为“由两种特定群体直接或间接运营的网站、桌面应用程序、移动应用程序、增强现实感或沉浸式技术应用程序”。（第2（g）（3）条）第一类群体由字节跳动旗下的一系列实体公司构成,包括被针对的 TikTok（第2（g）（3）（A）条）;第二类群体则涵盖被总统认定威胁安全的每一家公司）。具体来说，它包括满足以下条件的任何“适用公司”：

（i）由竞争对手国家控制;
并且（ii）被总统依据以下发行的文件判定为对美国的安全构成重大威胁。

（I）作出上述认定的公告，并且（II）作出认定前不少于30天向国会提交的公开报告，这份报告应讲述了所涉及的具体安全问题,并包括一份机密附件和一份关于为执行合格的资产剥离需要剥离哪些资产的说明。

§2（g）（3）（b）

2.禁令

该法案包含禁令，§2（a），和对“数据和信息可移植性”的要求，§2（b）。这些禁令并不直接禁止拥有被竞争对手国家控制的应用程序的实体的行为，而是禁止其他实体在美国境内为此类应用程序提供关键性支持。具体而言，该法案规定，一个实体通过下述两种方式来“传播、维护或更新”一个竞争对手国家控制的应用程序“是非法的”：

（A）通过市场（包括在线移动应用程序商店）为传播、维护或更新此类由竞争对手国家控制的应用程序（包括该应用程序的任何源代码）提供服务，使美国陆上或海上边界内的用户可以访问、维护或更新此类应用程序。
（B）提供互联网托管服务，以便美国美国陆上或海上边界内的用户能够传播、维护或更新此类被竞争对手国家所控制的应用程序。

§2（a）（1）.

关于 TikTok，该禁令在该法案确立为法律后270天生效，即2025年1月19日生效。§2（a）（2）（A）.对于符合一般适用条款的应用程序，该禁令在“总统作出相关决定”后270 天生效。"§2（a）（2）（B）.在这两种情况下，总统可以在与此无关的特定情况下许可一次为期 90天的延期。

§2（a）（3）.

不遵守该法案将被处以大额罚款。§2（d）（1）.为执行该法案，司法部长在经过调查后,可以在合适的联邦地方法院提起诉讼。§2（d）（2）.

3.资产剥离豁免

该法案 2（c）节规定了对“符合条件的资产剥离”的部分豁免。即该禁令不适用于“（a）小节下的禁令开始实行前执行的符合条件的资产剥离”。§2（c）（1）（A）.如果在该日期之后执行了符合条件的的资产剥离，则该禁令“将不再适用”。§2（c）（1）（B）.“符合条件的资产剥离”包括以下交易：

（A）通过跨部门程序，总统确认，该交易将导致被相关竞争对手国家控制的应用程序不再被竞争对手国家控制;
并且（B）通过跨部门程序，总统确认，该交易将阻止相关竞争对手国家控制的应用程序在美国的业务与任何先前由竞争对手国家控制的附属单位之间的任何业务关系包括内容推荐算法的运营，或数据共享协议方面的任何合作。

§2（g）（6）.

E.程序历史

本案涉及三份质疑该法案的请愿书，本法院已将其合并审查。2024年5月17日，双方联合要求法院加快审理案件并表示他们准备在其摘要中附加证据材料。政府指出，鉴于本案件牵涉机密材料，法院正在评估是否有必要单方面提交证据。上诉人保留对任何此类材料提出异议的权利。

双方最终提交了证据和案情摘要。TikTok提交的文件包括几份专家声明以及一份其运营部门负责人和信任与安全部门负责人的声明。用户身份的上诉人提交的声明强调了他们使用 TikTok平台的不同方式。政府提交了声明，解释了其在安全方面的担忧，以及为何认为 TikTok 提出的安全协议不足以解决这些担忧。TikTok 在其答辩书中提交了反驳声明。

由于政府提交的摘要和证据包含机密信息，部分信息已被修改。政府提出动议，请求允许其单方面提交其摘要和附属证据的未经修改的密封版本，相关文件已随后提交至法院。上诉人反对政府的动议，转而敦促法院任命一名特别负责人并发布临时禁令，以减少政府机密文件所引发的偏见。

分析

上诉人要求法院作出声明判决（民事案件中法院的裁决，宣布争议各方的权利、义务或责任，但不一定给予任何损害赔偿或其他救济--译者注），认为该法案违宪，并要求法院下令禁止司法部长强制执行该法。由于上诉人在执行前对该法案提出质疑，我们必须确定本法院能够在多大程度上参照宪法第三条司法权适用范围中“案件或争议’的常规内容，进而考虑其主张。我们得出结论，TikTok有权质疑该法案中直接影响字节跳动及其附属公司活动的部分。我们进一步得出结论，TikTok对法案该部分内容提出的质疑是成熟的。

就案情而言，我们驳回了上诉人的每一项宪法主张。正如我们将解释的，在本法院审理的该法案的各部分并不违反美国宪法第一修正案，也不违反第五修正案中对法律平等保护的保障;不构成对褫夺公权法案的危害或者对第五修正案中未给予公平补偿情况下不得侵占私有财产之规定的违反。

A.诉讼资格和诉讼时机成熟性

我们有独立责任来确保上诉人及其诉求符合宪法第三条的要求.ExelonCorp.V.FERC911F.3d 1236,1240（D.C.Cir.2018）。TikTok 的诉求都与该法案如何适用于 TikTok平台相关;例如，它并没有就其他字节跳动子公司提供的其他服务提出有效索赔。也并没有声称该法案中的普遍适用部分适用于其他公司时是违宪的。而是试图阻止托管TikTok 平台的禁令的执行，TikTok认为该禁令是违宪的，无论它们是基于一般适用的框架还是基于法案的 TikTok 特定条款而实施的。与此同时,用户上诉人声称整体来说,该法案“根据第一修正案本身无效”，我们无需赘言：

“为了证明有在执行前提出质疑的法律资格，上诉人必须首先证明其有意从事可能涉及宪法上的利益但被法规禁止的行为，其次证明存在值得起诉的可信的威胁。”

Muthanav.Pompeo,985F.3d893,911（D.C.Cir.2021）（经过简化）。在涉及未来可能对第三方进行监管的案件中，这一调查将略微细化。要在这种情况下确定诉讼资格，上诉人必须证明“政府对他人的监管……很可能会对未受监管的上诉人造成具体和特定的事实存在的损害”。FDA v.All.for Hippocratic Med.,602 U.S.367,385 n.2（2024）.

成熟度是“相关的”，但其重点是“诉讼的时间，而不是提起诉讼的当事人”。NavegarImnc.v.United States,103 F.3d994,998（D.C.Cir.1997）。法院在评估成熟度时会考虑（1）当事人的困难和（2）是否适合司法解决。成熟度原则的目的是避免抽象的争论，促进司法经济，并确保有充分的信息记录。

TikTok 本身及其基于法案中针对 TikTok的特定条款提出的挑战性执行禁令的主张,显然分别满足了诉讼资格和成熟度的要求。基于这些条款的禁令将于2025年1月19日依法生效。在该日期之后，根据第 §2（d）（1）条的规定，在美国提供TikTok 平台的第三方将面临被罚款的巨大风险。即使不执行该法案，仅是处罚风险就会导致第三方暂停对TikTok平台的支持，例如将其从在线市场中删除，而禁令则可以防止这种损害。因此，TikTok具有第三条规定的诉讼资格。

对成熟度的调查结果同样简单明了。TikTok可能会因延迟审查而面临严重困难。我们有充分的记录来应对该公司对法案中针对TikTok特定条款的合宪性的质疑。

TikTok 试图禁止今后根据普遍适用的途径执行禁令。在该范围内，TikTok不具备诉讼资格。即使 TikTok有诉讼资格，这种请求的司法审查时机也不成熟。回顾一下，在普遍适用框架下适用禁令需要一定的程序步骤和总统根据第§ 2（g）（3）（B）条做出的决定。这些步骤包括公告、对安全问题的描述、机密附件以及对拟剥离资产的描述。§2（g）（3）（B）（ii）。总统尚未就 TikTok（或任何其他公司）实施这些程序。即使法院考虑禁止总统这样做的禁令请求，显然也为时过早。因此，我们的分析仅限于该法案中于下个月生效的、针对 TikTok的具体条款的合宪性问题。

B.第一修正案

本案要求我们将长期以来遵循的的第一修正案规定的原则应用于一些新颖的事实：个受竞争对手国家控制的流行社交媒体平台。由于安全风险，法规要求对其进行资产剥离。字节跳动全资控股的 TikTok背后的子公司网络使这个问题变得更加复杂。参见Moody v,NetChoice, LLC,144 S.Ct,2383,2410（2024）（Barrett, J., concurring）（解释了外国所有权和公司结构如何使第一修正案的分析复杂化）。

我们的结论是，该法案涉及第一修正案，应接受更严格的审查。至于采用严格审查还是中度审查，则是一个更难以回答的问题。该法案的相关内容表面上是内容中立，但政府可以说是基于平台上的内容，对该法案的内容实行操纵。因此，我们认为，谨慎起见，暂时假定适用更高的标准，而非作出最终决定。

1.适用加强审查

与大多数第一修正案案件一样，双方花了大量时间对适当的审查标准进行争论。上诉人敦促法院适用严格审查标准，但认为该法案也不能通过中度审查标准的审查。政府建议我们适用合理性审查或中度审查，但坚持认为该法案甚至符合严格审查标准。

在中度审查标准下,“如果该法案促进了与压制自由言论无关的重要政府利益，并且其对言论的限制并未过度，符合实现这些利益所需的合理程度”，则该法案符合第一修正案.Turer Broad.Sys., Inc.v.FCC （Tumer Il）,520US.180,189（1997）（引用 United Statesv.O'Brien,391U.S.367,377（1968））。在严格审查标准下，除非政府能够“证明该限制措施促进了令人信服的利益，并且是专门为实现该利益而制定的”，否则该法案违反了第一修正案。Reedv.Town ofGilbert,576 U.S.155,171（2015）（经过简化）。

我们认为，显然需要进行一定程度的加强审查，但很难回答是适用中度审查还是严格审查。尽管针对 TikTok的具体规定表面上是内容中立的，但政府在很大程度上以外国竞争对手能够操控美国人看到的内容作为证明该法案合理性的依据。目前没有任何最高法院的判例直接涉及这种理由是否足以使法案被视为以内容为判断标准，从而触发严格审查。即使在这种情况下，也有合理的理由认为中度审查是适当的。但是，我们不需要作出最终决定，因为我们的结论是该法案“即使在更严格的标准下也能通过审查”。FEC v. Int'l Funding Inst.,969 F.2d 1110,1116（D.C.Cir. 1992）;另请参阅 In re SealedCase，77F.4th815,829-30（D.C.Cir.2023）（假设未作出决定即适用了严格审查）。

首先，我们拒绝接受政府雄心勃勃的论点，即本案类似于Arcarav.Cloud Books,Inc.478U.S.697（1986），根本不涉及第一修正案。该案涉及对一家“用于卖淫”的成人书店执行“一项普遍适用的公共卫生法规”对一项与表达性活动无关的普遍适用的法律的执行，并不需要进行任何第一修正案层面的审查。相比之下，第一修正案涉及“那些涉及政府对带有表达要素的行为进行管制的案件”，或者当一项法规针对的是一种不具备表达成分的活动，但却给那些“从事受第一修正案保护的活动的相关方施加了不成比例的负担”时。同上，703-04：另见Alexanderv.United States,509U.S.544,557（1993）。

在此，该法案对从事表达性活动的实体即 TikTok施加了不成比例的负担。政府承认，在NetChoice（一个行业协会，代表了在线商业和技术公司的利益，尤其是在数字经济和互联网监管方面。通常会参与或关注与网络隐私、内容监管、反垄断等相关的法律案件--译者注）给出协同意见后（也）必须承认，TikTok上的内容策划是一种言论形式。144S.Ct.2401。与该案中的社交媒体公司一样，TikTok 向用户提供“个性化内容的集合”，并根据其社区准则对这些内容进行管理。该法案显然是“单独针对”表达性活动，通过间接地使 TikTok一旦仅使TikTok——受到资产剥离要求的约束。Arcara,478U.S707;另见Nat’iRifle Ass’nofAm.v.Vullo,602U.S.175，190（2024）（解释“第一修正案禁止政府官员有选择地运用权力直接或（如本案所指控的）通过私人中介来惩罚或压制言论”）。这些禁令将使任何实体在美国传播、维护或更新 TikTok 平台的行为成为非法行为。§2（a）（1）。TikTok可以通过进行合格的资产剥离来避免这些禁令，§2（c）但要符合这种剥离条件必须预设“在内容推荐算法的运作方面进行任何合作或就数据共享达成任何协议”，§2（g）（6）（B）。通过禁止第三方托管 TikTok，直至该平台完成这项剥离，该法案单独针对从事表达性活动的 TikTok，对其给予不利对待。

政府提出，由于 TikTok 完全由一家外国公司即字节跳动（ByteDance）所有，它不享有第一修正案的权利。参见，Agency.forInt’IDev.v.All.forOpen Soc’yInt’l,Inc.591U.S430,436 （2020）（解释“在海外运营的外国组织不享有第一修正案权利”）。然而，TikTok公司是在国内运营的实体。见NetChoice，144S.Ct.2410（Barrett,J.,协同意见）（指出一些平台的“公司结构和所有权”给第一修正案分析带来潜在“复杂性”）。政府并不否认至少部分受监管的言论涉及TikTok在美国的实体这一事实。见TikTok App.811-12,817-18（解释“推广视频由美国的审核员审核”,“由美国实体雇佣的一名高管批准内容审核准则”，并且“推荐引擎针对 TikTok的各个全球市场进行定制”且“在美国进行特别调试”）。

政府也没有主张我们应该“刺破公司面纱”或“援引任何其他相关例外”来违背公司人格独立这一基本原则。Agency,forInt’lDev.，591U.S.435-36。我们高度关注外国对手通过公司形式利用美国法律实现自保的风险。事实上，政府提供了证据表明（省略）有意这样做。例如，见GovtApp.33-35（描述（省略）所谓的混合商业威胁，以及其对美国针对黑客行动的法律保护的利用情况）。然而，在这种情况下，我们得出结论：该法案中针对 TikTok的特定条款仍引发了第一修正案相关的审查。

下一个问题是适用中度审查还是严格审查较为合适，这取决于该法案是内容中立的还是基于内容的。见TurnerBroad.Sys.,Ine.v.FCC（TurnerI,512U.S.622,642（1994）（解释“与言论内容无关的法规适用中度审查标准，因为在内容中立的情况下，从公众对话中剔除某些观点所带来的风险较小”（引文省略））。如果一部法律“因其所讨论的话题或所表达的思想、信息而适用于特定言论”，那么它就是基于内容的。Reed,576U.S163.。如果一部法律“基于其传播内容而针对言论”，那么它从表面上看就是基于内容的。CityofAustinv.Reagan Natl Advert. ofAustin,LLC,596U.S.61,69 （2022）（经过简化）一部“仅为划定中立的、基于位置的界限而对言论进行审查”的法律，并非基于其传播内容而针对言论本身。BellSouth Corp.v.FCC（BellSouthD,144F.3d 58,69 （D.C.Cir1998）（对一项“参照一系列从形式上看可被描述为基于内容的类别标准但目的是界定其适用的表达领域”的法律适用中等严格程度的审查）。然而，表面上的中立性并不能终止分析。即使从表面上看内容中立的法律，如果这些法律规定（a）“不参照被规制言论的内容就无法证明其合理性”，或者（b）“因政府不同意该言论所传达的信息而被采纳”，那么它们也是基于内容的。Reed,576 U.S.at164（经过简化）。

我们所面对的该法案的条款在表面上是内容中立的，因为它们并不基于传播内容针对相关言论。针对 TikTok的特定条款只是直接要求TikTok 剥离其平台，以此作为在美国运营的前提条件。从表面上看，该法案关注的是外国对手的控制问题，而非“所讨论的话题或所表达的思想或信息”。CityofAustin,596 U.S.at69（经过简化）。

TikTok 坚称，针对 TikTok的特定条款仍需接受严格审查，因为它们单独针对了某一特定发言者。诚然,“在不同媒体之间或在单一媒体内对不同发言者进行区别对待的法律,往往会引发严重的第一修正案问题。”Turnerl,512U.S.659。“然而，如果得出第一修正案要求对适用于某一媒体（或其下属团体）的所有言论监管都进行严格审查的结论,那将是错误的。”可参见如 BellSouthl,144F.3d68（驳回了一项主张，即一项法规“因其针对特定公司而需进行严格的第一修正案审查”）。当“差别对待是因受规制的特定媒介的某些特殊性质而具备合理性时”，严格审查“是不必要的”。urnerl,512U.S660-61（经过简化）。截至目前，TikTok平台是同类型全球性平台中唯一被政治部门认定为受外国对手控制的。如下文所述，政府提出了两项有说服力的安全理由，这些理由专门适用于 TikTok 运营的平台。“那么，国会决定仅对[TikTok]施加[某些限制]也就不足为奇了。”

这项法案从表面上看是内容中立的，它是否要接受严格审查取决于政府对该法律的正当性理由。见 Ward v.Rock Against Racism,491U.S.781,791（1989）（指出“对表达性活动的规制只要不以被规制言论的内容为依据来证明其正当性，就是内容中立的”（经过简化））;Reed，576U.S.164（解释如果法律“不参照被规制言论的内容就无法证明其合理性”，那么这些法律就是基于内容的（经过简化））;CityofAustin,596U.S.76（解释“一个不被允许的目的或正当理由”可能会使一个表面上内容中立的限制规定变成基于内容的）。政府提出了两项安全方面的正当理由：

（1）抵制（省略）收集数千万美国人大量数据的行为;
（2）限制（省略）在 TikTok 平台上暗中操纵内容的能力。

为对抗（省略）收集大量数千万计美国人的数据的活动，以及（2）限制（省略）在TikTok平台上秘密操纵内容的能力。前者不涉及言辞内容或者反映出对某个想法或信息的不同意见。见 Ward,491U.S.at792（为市政干扰信息监管内容中立找到理由）。然而，政府对后一种理由的解释确实提到了 TikTok 演讲的内容。具体而言，政府认为（省略）可能会影响美国用户收到的内容，干扰我们的政治话语，并根据其与（省略）利益的一致性来推广内容。事实上,政府指出了一个特定话题--（省略）与（省略）的关系--作为一个“重要的潜在冲突点”，可能成为（省略）影响行动的对象，政府的声明人还指出了其他对（省略）具有重要意义的话题。Gov’tBr,22（quoting Gov'tApp.7（Decl.ofAsst. Dir. ofNatIntel.Casey Blackburn））;同见 GovtApp.9,22.;与此同时，政府对内容操纵的关切并不反映“不允许的目的或理由”。CityofAustin,596U.S.at76.相反，政府的目的是防止外国竞争对手操纵公共对话。为此，该法案狭义地解决了外国竞争对手对美国重要通信媒介的控制问题。因此，政府不会压制内容或要求一定的内容组合。相反地，事实上，平台上的内容在资产剥离后原则上可以保持不变，美国人可以在TikTok或他们选择的任何其他平台上自由阅读和分享他们想要的（省略）宣传（或任何其他内容）。该法案针对的是（省略）秘密操纵这些内容的能力。这样理解,政府的理由完全符合第一修正案。尽管我们可以设想在这种情况下进行中间审查可能是合适的原因，但我们最终不会基于这些原因做出判决,因为该法案满足了“更苛刻的标准”。See Inre Sealed Case,77F.4that 829-30; United States v,Hamilton, 699 F.3d 356, 371 （4th Cir. 2012）; OPAL-BIdg. AAPIFeminist Leadership v. Yost, No.24-3768,2024 WL 4441458, at *5 （6th Cir. Oct. 8, 2024）see also Clark v.Cmty.for Creative Non-Violence,468 U.S.288,293,298-99（1984）（假设行为涉及第一修正案，并维持一项处于中间审查阶段的法规，但未作出决定）;Int’1Funding Inst., 969 F.2d at 1116 （assuming without deciding that intermediate scrutiny rathe!than rationalbasis review applied）; United States v, Trump,88 F.4th 990, 1008 （D.C. Cir2023）（假设“最严格的审查"适用于限制被告在刑事审判中言论的命令，但未作出决定））;cf. City ofLadue v.Gilleo,512 U.S.43,53 & n.11（1994）

（相反,在不决定中间审查而不是严格审查的情况下,假设应该应用微小审查,从而将“内容歧视问题放在一边”）

2.该法案经过严格审查

为了满足严格的审查，政府必须“证明言论限制：（1）符合政府的迫切利益;以及（2）是为了进一步满足这种利益而量身定制的。Inre Sealed Case,77 F.4th at830.“如果限制较少的替代方案不能同样或几乎同样有效地实现政府的目标，那么限制就是狭义的。（经过简化）该法案取消了这一高标准。我们从一开始就强调，我们在这里的结论是有事实根据的。这两个政治部门多年来一直在调査TikTok平台带来的安全风险，并考虑TikTok提出的潜在补救措施，这对该法案非常有利。政府提供了有说服力的证据，表明该法案是专门为保护安全而制定的。“鉴于安全和外交事务中的敏感利益受到威胁。”政府基于这一证据的判断“具有重要意义”。Holder v.Humanitarian Law Project,561U.S.1,36（2010）.我们对政府安全评估的尊重“因”政治部门为解决 TikTok 平台带来的安全问题而-再采取的行动而加倍。Hikvision USA,Inc.v.FCC,97 F.4th 938,948 （D.C.Cir. 2024）该法案是国会和历届总统广泛的两党行动的高潮。它经过精心设计，仅针对国外敌对势力的控制，并且是应对（省略）所构成的有充分证据支持的安全威胁的更广泛努力的-部分。在这种情况下，我们面前的法案条款经受住了最彻底的审查。

a.政府的理由令人信服。

回想一下,政府为该法案提供了两个安全理由：（1）对抗（省略）收集美国境内人员数据的努力，以及（2）（省略）秘密操纵 TikTok 内容的风险。每一项都构成了独立的、令人信服的安全利益。在得出这一结论时，我们效仿最高法院，高度重视政府的“事实评估"，因为该法案“涉及安全和外交事务的敏感和重大利益"Humanitarian Law Proiect,561U.S.at33-34; Trump v.Hawaii,585 U.S.667,707-08 （2018）（same）; see, e.g., Pac. Networks Corpv.FCC,77F.4th 1160,1162,1164（D.C.Cir.2023）（拒绝事后批评行政长官对（省略）构成的安全威胁的判断）。当然，与此同时，我们“不会听从政府对第一修正案的解读"Humanitarian Law Project,561 U.S.at34.我们只是承认法院在“收集证据和得出事实推论"方面的权限相对有限。关于安全问题，政治部门可能--而且往往必须--将其行动建立在“知情判断”的基础上，这“会影响我们合理地要求政府做出的决定”Id.at34-35.

（i）安全理由

政府还确定了国会在通过该法案之前审议的几份关于 TikTok 所构成风险的公开报告例如，一位政府发言人指出,“福布斯杂志的报道”在一定程度上说明了政府为什么不相信 TikTok 提出的缓解措施。报道称,“字节跳动员工滥用美国用户数据，即使在TTUSDS成立之后也是如此”，并引起了人们的广泛关注。“字节跳动会议的录音”表明“字节跳动对 TTUSDS的运营保留了相当大的控制权和影响力。”在建议通过该法案的报告中，国会的一个委员会收集了“一份关于 TikTok 带来的安全风险的公开声明清单。”（R.众议员编号118-417，第5-12页（2024年）。根据该委员会的说法，在公开的报道中显示，TikTok 在（省略）的服务器上存储了有关美国人的敏感信息（包括“社会安全号码和税务标识”）;TikTok的“（省略）员工”“多次访问美国 TikTok用户的非公开数据”;字节跳动员工“访问了 TikTok用户数据和IP地址，以监控其物理位置。尽管我们对此案的处理并不取决于这些报告，但国会和总统在决定是否根据该法案将TikTok定义为外国对手控制的应用程序时，显然有权综合考虑这些材料。事实上，我们已经“批准”总统在根据各种安全相关法规决定认定人员或实体时使用类似的公共材料。（参见泽瓦洛斯诉奥巴马案，793F.3d106109113（2015）（“很明显，政府可能根据广泛的证据，包括情报数据和传闻声明，决定指定一个实体”（引用圣地基金会救济与发展诉阿什克罗夫特案，333 F3d156162（2003））（关于将一个实体指定为特别指定的全球实体恐怖分子））。（省略）特工检查了“TikTok 的内部平台”。同上，7-10。

国会和行政部门对 TikTok平台所构成的安全威胁的最终判断“值得重视，我们面前有令人信服的证据（在公共记录中）来支持这一判断。”《人道主义法项目》，561U.S.at36.上诉人对每个安全理由提出了一些反对意见，我们接下来会一一讨论这些反对意见，但关键在于，他们未能超越政府深思熟虑的判断以及我们对该判断应有的尊重。

（ii）数据收集

TikTok 对政府担忧其收集美国人数据的某些细节提出质疑，TikTok 的这一做法堪称只见树木不见森林。TikTok平台在美国的每月用户超过1.7亿，是一个非常受欢迎的平台。美国用户在一年内就上传了超过 55 亿个视频。根据 TikTok 的“隐私政策”，TikTok自动收集用户的大量数据，包括设备信息（IP地址、按键模式、跨设备活动、浏览和搜索历史等）和位置数据（新版本 TikTok 的通过三角测量模式收集 SIM 卡信息或IP地址数据，旧版本收集 GPS 信息）。TikTok隐私政策（https：//perma.cc/E36Q-M3KS，2024年8月19日的最新版本）显示，TikTok还可以收集图像和音频信息（包括生物标识符和生物信息，例如面纹和声纹）;元数据（描述内容是如何、何时、何地以及由谁创建、收集或修改的）和使用信息（包括用户上传到 TikTok 的内容）。更不用说用户自愿提供的信息，如姓名、年龄，用户名、密码、电子邮件、电话号码、社交媒体账户信息、在平台上交换的信息，以及“在您的许可下”获取的您的“电话和社交网络联系人”信息。TikTok的“隐私政策”也明确表示，它使用这些数据来“推断”其用户的附加信息。考虑到TikTok收集信息的规模和 TikTok与（省略）的关系,可以理解连续两任总统都认为 TikTok是一个重大的隐患。比如，获取这些信息可以让（省略）“追踪联邦雇员和承包商的位置建立用于勒索的个人信息档案，并进行企业间谍活动。”（《应对 TikTok 带来的威胁》,85号联邦法庭判决，第48637页。）

TikTok 并不否认它收集了大量用户数据。相反，TikTok 对政府解读其收集数据的做法的细节提出质疑,并质疑政府就数据问题提出的辩护的合理性。然而,与此同时,TikTok自己的报告人对政府的担忧表现了支持。他们强调TikTok平台的整合性，认为资产剥离是不可行的。他们认为，禁止美国TikTok平台和“运营全球平台的实体”之间的数据共享将使 TikTok平台丧失在“竞争对手及全球平台”面前的竞争力。他们还承认，即使在 TikTok 提议的 NSA（NSA）下，字节跳动也将继续通过“有限访问协议”访问美国 TikTok用户的一些受保护数据。他们表示，TikTok 提议的 NSA“确实允许美国境内TikTok 数据储存服务主体（TTUSDS）和甲骨文公司向字节跳动发送'例外数据’”。

与这些声明相比，TikTok 关于所收集的具体数据和 TikTok自愿保护数据的努力的论点是站不住脚的。例如，TikTok对政府声称“TikTok 收集用户的“精确位置、观看习惯和私人信息等数据”的担忧提出异议，包括（政府声称）TikTok 收集“不使用 TikTok 的用户的电话联系数据”。“政府 Br1;见 TikTok 回复 Br.25.。据一位 TikTok 的报告人称,TikTok目前的版本只能“大致确定用户的地理位置”。同样，目前只有在用户肯定选择加入的情况下，才可以访问用户的联系人列表，并且它是“匿名的，仅用于促进与其他 TikTok用户的联系”。TikTok进一步指出了它声称提供的其他数据保护，如在美国存储敏感用户数据并控制对这些数据的访问。

然而，政府为该法案提供的与数据相关的理由并未涉及TikTok 缓解措施的细节。即使经过长时间的谈判，TikTok也不能满意地解决政府的关切。我们毫不怀疑，政府也从未否认，TikTok 提议的消极安全保证将在某种程度上减轻政府的担忧。我们也不怀疑TikTok 的自愿努力提供了一些保护。TikTok的问题在于，政府经过深思熟虑的判断出的结论是--正如一位 TikTok 报告人所说--除了资产剥离外的其他缓解措施不足以将“风险降低到可接受的水平”。从根本上说，政府对是否拥有足够的透明度和资源来监督 TikTok 承诺的措施缺少信心,也没有“必要的信任”认为“字节跳动和 TTUSDS会真诚地遵守”。在这些关键问题上，法院既不能指责政府，也不能在事后批评政府。

这种情况与太平洋网络公司诉联邦通信委员会，77F.4th1160（D.C.Cir.2023）案件的情况很类似，该案涉及行政部门决定撤销（省略）控制的公司在美国经营通信线路的授权。和本案一样,（省略）“通过外国子公司的网络”间接地控制了公司。77F.4th1163（cleaned up）。该高管“得出结论，（省略）的所有权引发了重大担忧，即（这些公司）将被迫遵从（省略）政府的要求。”（经过简化）。美国政府担心，（省略）可能”获取、监控、存储、在某些情况下干扰或误导美国的通信，这反过来又会让他们从事针对美国的间谍活动和其他有害活动。”（经过简化）。这位高管“进一步得出结论,这些（公司）表现出缺乏坦诚和可信”因此“除了吊销执照之外，没有什么能减轻安全风险。”最高法院拒绝了上诉人提出的对行政机关关于安全威胁的判决进行“事后批评”的请求。（1164）我们还支持该高管的结论，即这些公司的“不信任将使任何缓解协议过于冒险”,部分原因是该高管无法“全面监督合规情况”或“可靠地发现政府支持的秘密逃税行为。”（1165-66）同样的考量也能够类似地支持本案政府的判断。

我们也拒绝 TikTok的论点，即政府对数据相关的关注是投机性的。政府“不需要等到风险出现”才采取行动;其安全决策通常必须“基于明智的判断”。（省略）电信（Ams.）公司，57F.4that266。在这里，政府根据其掌握的证据作出了合理的推论。这些证据包括（省略）试图通过利用（省略）公司的投资和与美国组织的合作关系来收集美国人的数据它还包括前 TikTok 员工最近披露的 TikTok 员工“在（省略）的字节跳动员工可以访问的（省略）内部通信系统上共享美国用户数据”，以及负责在美国运营该平台的字节跳动子公司“多次批准向（省略）发送美国数据。”简而言之，政府的担忧是有根据的，而不是推测性的。

TikTok 接下来辩称,因为在（省略）有业务的其他公司在美国收集数据，其数据收集行为不是政府真正关心的问题。但是，如前所述，该法案是对《数据中介法》的补充，该法限制任何外国竞争对手（或此类国家控制的实体）从第三方经纪人处获取数据。该法案还包括一个普遍适用的框架，通过该框架，行政部门可以在未来处理其他外国对手控制的应用程序。该法案没有完全解决（省略）造成的数据收集威胁，并不意味着它不是朝着正确方向迈出的一步。此外，TikTok 未发现任何在美国运营类似平台的公司与（省略）有同等联系。如果 TikTok这样做了，也不会是决定性的，因为政治分支可以自由地“关注他们最紧迫的问题”williams-Yulee 诉佛罗里达律师协会,575 U.S.433,449（2015 年）。政府为应对《TikTok 行动纲要》带来的风险所做的多年努力支持这样的结论,即 TikTok事实上是政府最迫切关注的问题。

（iii）内容操作

防止竞争对手国家秘密操纵内容也符合政府的利益。上诉人反对有两个原因，但都没有说服力。

首先，TikTok错误地将政府的辩解框定为压制宣传和错误信息。事实上，政府的理由是担心（省略）暗中操纵平台上的内容。因此，法律在此仅针对外国竞争对手对TikTok的控制。

TikTok 还暗示，政府在打击（省略）暗中操纵内容方面没有合法利益。就 TikTok的说法而言，这是大错特错的。“第一修正案的核心原则是，每个人都应自行决定哪些思想和信仰值得表达、考虑和坚持。

在本案中，一个外国政府威胁要在一个重要的传播媒介上歪曲言论自由。（省略）利用其混合商业战略，将自己置于一个有利的位置，能过操纵TikTok上的公共言论，以实现自身目的。（省略）这样做与言论自由的基本原则相悖。事实上，第一修正案排除了国内政府对美国社交媒体公司行使类似控制的可能性。见etChoice,144S.Ct.at2407（解释说州政府“不得干涉私人行为者的言论”，因为第一修正案防止“政府将公共辩论向偏好的方向倾斜”（已清理）。在此，国会按照行政部门的提议，采取行动终止（省略）控制TikTok的能力。从这个角度理解，该法案实际上维护了第一修正案的基本价值观。

与最高法院一样,“我们也认为重要的是，[政府]一直意识到自己有责任考虑其行动如何可能涉及宪法问题”。政府没有试图影响重要传播媒介上的内容，而是完全为了阻止竞争对手国家这样做。正如我们持赞同意见的同事所解释的那样，这种做法遵循了政府的既定惯例，即在可能对安全产生影响的情况下，对外国所有权或控制权加以限制。Concurring Op.2-5;see 47 U.S.C.S310（a）-（b）（限制外国对无线电许可证的控制）;Pac Networks Corp.,77 F.4th at 1162（支持联邦通信委员会撤销通信线路运营授权的决定）：Moving Phones Pshipv FCC,998 F.2d 1051,1055,1057（D.C.Cir. 1993）（支持行政部门适用《通信法》“禁止外国人拥有”电台执照的规定,“以保护美国免受外国对广播的影响”（经过简化））;同见 Palestine Info.Of.vShultz,853 F.2d 932,936,945（D.C.Cir1988）（维持行政部门根据《外国使团法》对一个组织的剥离令，该组织的活动“被认为不利于美国的利益”）;49 U.S.C.S40102（a）（2），（15）（要求美国“航空承运人”必须“由美国公民实际控制”）。

因此，该法并不像上诉人所说的那样，是为了“控制向公众传播思想”。拉蒙特诉邮政局长案，381U.S.301,306-07（1965）。上诉人将TikTok的具体条款描述为对言论的事先限制或对结社权的侵犯也是不正确的。如果进行资产剥离，TikTok公司的新所有者可以像以前一样传播相同的内容组合，而不会触犯该法。美国人可以像现在一样继续浏览 TikTok上的内容。

TikTok通过强调国会程序中的零星评论来抵制这一结论，这些评论表明一些国会议员的动机是敌视某些内容。然而，联邦最高法院曾多次指示法院“不得以所谓的非法立法动机为由，推翻原本符合宪法的法规”。0'Brien,391U.S.at383;Cily ofRenton vPlaytime Theaters,Inc.,475U.S.41,47-49（1986）（拒绝在不涉及言论的情况下推测一项法令背后的 “动机因素”）;Turnerl,512U.S.at652（类似）。该法案本身就是国会和总统目的的最好证明。该法案对外国对手所有权的狭义关注以及资产剥离豁免提供了令人信服的证据，表明政府的目标是结束外国竞争对手的控制，而非内容审查。

然而，上诉人认为，剥离条款和排除在普遍适用的轨道之外的规定暴露了政府将禁止TikTok 作为审查内容的一种手段的真正目的。作为审查内容的一种手段。他们声称，剥离豁免无法在法案允许的时间内得到满足，这实际上使其成为一项禁令。与此相反，他们认为“涵盖公司”定义中的除外条款一针对运营“主要目的是允许用户发布产品评论、商业评论或旅游信息和评论的应用程序”的实体，§2（g）（2）（B）--在普遍适用的轨道上制造了一个巨大的漏洞，以至于没有其他公司可能会受到该法案的禁止。TikTok 认为,结果是国会“因为反对 TikTok 的内容而专门制定了禁止 TikTok 的法案”。TikTok 回复Br.28.

我们从资产剥离条款或普遍适用框架的设计中看不出这样的动机。尽管政府没有反驳TikTok 的观点,即鉴于 TikTok与 ByteDance 的高度整合,270 天的时间不足以让 TikTok进行资产剥离，但 270天是相当长的时间。如果 TikTok（或任何受该法案约束的公司）无法在 270 天内撤资，它可以在之后撤资，从而解除禁令。§2（c）（1）（A）-（B）。因此，我们认为国会并没有通过资产剥离条款禁止TikTok和压制其言论的非法动机。

审查例外规定也是如此，它似乎反映了国会的诚意，即把一般轨道的范围缩小到国会认为对安全构成最大风险的申请。国会建立了一个新的机制，使行政部门能够在未来应对与 TikTok 类似的威胁——并将一类申请排除在该框架之外--这并不表明国会对TikTok 所特有的安全关切是一种戏弄。事实上，国会根本不需要纳入一个普遍适用的框架;它可以只关注 TikTok。See milliams-ulee,575 U.S.at452（“第一修正案并没有要求[国会]做出全有或全无的选择”）。国会有权直接应对TikTok带来的威胁，并建立一个普遍适用的框架。无论该框架多么不完善，以供未来使用。通过推测不可接受的动机来“惩罚”国会，试图应对未来的安全威胁，这是不合适的。

其次，TikTok质疑美国政府对“内容操作”的论点是基于揣测和错误的事实依据。然而 TikTok 未能有效回应政府提案。一方面，联邦政府认为其本身缺乏具体情报表明（省略）在过去或现在正在强制 TikTok在美国操纵内容;另一方面，政府意识到“字节跳动和 TikTok 已经在全球积极采取行动回应（省略）要求审査（省略）以外的内容。”政府推断字节跳动和 TikTok 实体“显示有操纵其平台内容的历史，包括在（省略）的引导下。”值得注意的是,TikTok从未直接否认其曾经在（省略）的引导下操纵平台上的内容。鉴于“情报界的关注是基于字节跳动和 TikTok在海外已经采取的行动”，Tiktok在这点上的沉默引人注目。可能是（省略）尚未在美国采取此类行动，或者如政府所表明的那样，政府缺乏相关证据，也可能仅是反映了其在监控 TikTok方面的能力限制。

TikTok 所指出的所谓事实错误并不会改变这一结论。TikTok主要批评政府职责推荐引擎,但它现在储存在甲骨文公司云中。这个事实毫无疑问,但政府的表述仍然与 TikTok的声明一致。TikTok的声明者解释，如今在其提议的安全协议（NSA）下,“字节跳动将继续完全控制开发'TikTok’所有组件的源代码……包括推荐引擎。”他们同样表示，TikTok 目前“依赖其他字节跳动子公司的员工”进行代码开发。即使 TikTok 的自愿缓解措施已完全实施,“支持 TikTok平台的源代码，包括推荐引擎，将继续由字节跳动子公司的员工开发和维护，包括在美国和（省略）。”因此，TikTok说推荐引擎“存储在甲骨文公司云中”是正确的，但通过污蔑政府的描述，并没有获得任何实际意义。

b.精确制定的法案

法案中针对 TikTok的条款是经过精心设计,旨在进一步推动政府的两个安全利益。“需要强调的是，根据严格审查标准，限制必须是经过精心设计的，而不是完美设计的。Inre Sealed Case,77F.4that830-31（经过简化）.在这里，法案的相关条款之所以适用狭窄，是因为它们仅限对竞争对手国家控制的重要通信媒介，包括撤资免。通过这种方式构建法案，国会针对的是它希望应对的具体危害，并且仅限于这些危害。

此外，正如已作出的解释，法案对所有权和控制权的强调遵循了长期以来对抗敌对政府控制美国通信媒体的方法。例如，Pac.NetworksCorp.，77F.4th at1162;MovingPhones P’ship，998F.2dat1055-56.尽管如此，上诉人仍然认为存在较少限制性的替代方案，并主张该法案在过度包容和包容不足方面都是致命的。

（i）TikTok提出的安全协议（NSA）

TikTok 提出的安全协议（NSA）被视为一个限制较小的替代方案。TikTok主张，至少我们考虑到此替代方案需要额外程序的事实争议。然而，TikTok误解了美国政府提出对NSA的主要异议。参与谈判的一位高级行政官员提出几个拒绝该提案的原因，包括美国无法全面了解（省略）的活动、行政部门无法监督 NSA 的遵守情况，因此无法有效遏制不合规行为;TikTok缺乏足够的运营独立性;还有对美国人数据保护不足。此外，“最根本的是”，安全协议“仍然允许某些美国用户的数据流向（省略），仍允许字节跳动高管控制和引导 TikTok 在美国的运营,并且仍要考虑 TikTok 美国平台负责高管与字节跳动海外领导之间的密切联系。”归根结底，接受“最终提议的NSA将最终依赖行政部门信任字节跳动”遵守协议，而政府可以合理地判断它无法做到这一点。基于这系列问题，行政部门拒绝了该提案，并寻求立法解决。

TikTok 坚决不同意行政部门的判断。然而，上诉人或法院的职责不是在安全问题上代替政治部门做出判断。Pac.Networks Corp.，77F.4th at 1162;Moving Phones P ship，998F.2d at1055-56.可以理解的是，TikTok 因此试图将其分歧以事实的形式表述，但 TikTok并没有提出任何实质性的事实争议。

以 TikTok声称在其提出的安全协议（NSA）下的数据匿名化将有效减轻政府的担忧为例，政府并不否认 TikTok的提案提供了数据匿名化;相反,它认为这种保护容易受到规避,因此不足以解决政府对数据相关问题的担忧。这是一个判断上的争议，而非事实上的争议。关于甲骨文公司为政府审查TikTok 源代码的可行性，双方的分歧也适用类似论点。TikTok的声明者表示，甲骨文公司可以应用符合行业标准的方法来简化审查，并指出 TikTok提出的 NSA将要求甲骨文公司在180天内进行初步审查。美国政府并不反对，相反，它怀疑甲骨文公司对源代码的审查是否充分--尽管“甲骨文公司拥有相当多的资源”--这是基于与甲骨文公司进行的广泛技术对话。此外，即使“假设每一行源代码都能被监控和验证”，政府仍然认为,“（省略）可能通过平台的商业特性施加不良影响”，而这些通过审查的代码是无法识别的。TikTok与政府之间的分歧归根结底是关于甲骨文公司的审查是否足以减轻（省略）构成的威胁，这是一个判断问题，而非事实问题。

关于 TTUSDS 在限制（省略）通过字节跳动控制 TikTok的能力方面的作用，情况也是如此。政府得出结论，认为TTUSDS缺乏足够的独立性，担心TTUSDS可能会受到字节跳动的压力，且怀疑 TTUSDS能否防止字节跳动的干涉。事实上，“即便知道来自（省略）政府的压力，TTUSDS的工作人员也不会抵制遵守指令的要求。”至于TTUSDS是否通过字节跳动充分降低了来自（省略）政府干预的风险，最终这是价值判断问题，而非事实问题。

同样，双方关于 NSA中临时关闭选则--或“一键切断措施”--的充分性争议集中在政府对该选项是否足够充分的最终结论上。政府相关人员解释,“临时停止不会…给予美国政府任何类似基于其自身对安全风险的独立评估和美国情报界的评估来关闭TikTok 平台的绝对自由裁量权。”相比之下,TikTok 的声明人将所谓的“一键切断措施”描述为在 CFIUS缓解协议中前所未有的“单方面补救措施”。如果 TikTok部署未经审查的源代码或违反处理受保护数据的协议，政府可以采取这一措施。抛开修辞不谈TikTok 反对的核心是政府的最终结论，即由于关闭选项的范围有限以及政府无法监控TikTok，关闭选项无法充分解决政府的担忧。

总之，即使我们在每一个所谓的事实争议中都支持 TikTok，结果也会一样。要让我们产生提出的 NSA是一个同样或几乎同样有效但限制较少的替代方案的结论，我们必须拒绝政府的风险评估并推翻其最终判断。在行政部门官员“进行了数十次会议”，考虑了“数十份拟议缓解条款的草案”，并与 TikTok 以及甲骨文公司进行了两年多的接触,努力达成一个可接受的协议之后，这样做是完全不合适的。在这里,“尊重政府的结论是可取的。”Humanitarian Law Project,56l U.S. at 34.

在行政部门召开了数十次会议，考虑了“诸多已提出的风险管控的草案”，以及过去两年多中，为了努力制定一项可接受的协议而与 Tiktok 和甲骨文公司进行沟通后，那将是完全不合适的。这里，“尊重政府的结论才算合适”。Humanitarian Law Project,561U.S.at 34.在通过该法令之前，上诉人企图在执行部门对前者起草的NSA 的驳回以及国会的考虑之间划清界限。上诉人抱怨道，国会甚至没有考虑过NSA草案。因为法令仅仅适用于 TikTok平台，后者甚至可以要求国会作出立法研究来解释其通过该法令的理论研究。此等异议均无效。国会“在颁布法令时，没有义务做行政机关或法院为了配合司法审査的案卷记录”。Time Warner Entm’tCo.v.FCC,93 F.3d 957，976（D.C.Cir.1996）（cleaned up）;Sable Commc’ns of Cal.,Inc. v. FCC, 492 U.S115，133（1989）（Scalia,J.,concurring）（“正当程序和第一修正案两者都不要求立法必须得到委员会报告，议会辩论甚至审议的支持，但只需要通过投票即可“）而且，上诉人不能令人信服地声称,国会不像行政部门那样意识到NSA是一种潜在的替代方案。在通过法令之前，当行政部门正与TikTok协商NSA时，行政部门的官员数次向国会委员会通报情况。这份案卷记录显示，国会议员意识到了TikTok自发管控风险所作出的努力;TikTok及其支持者，包括（省略）本身，都向国会游说不能通过此法令;TikTok也在页面中展示出“一条弹出的消息“，劝告用户就此法令联系他们的代表。显然，国会并没有因不熟悉就驳回了NSA草案;和行政部门一样，国会也发现它存在不足，有待商榷。

为了达成一份有较少限制性的替代方案，NSA草案必须“同等或几乎同等有效地实现政府的目标“。InreSealed Case,77F.4that 830（cleaned up）.正如早就提到的,政府已提供了大量证据，表明NSA草案无法解决安全问题。相比之下，比起NSA草案，资产剥离能更有效地实现两个目标。它这样做的另一个优点是通过狭义地授权摆脱来自竞争对手国家的控制，更重视第一修正案所关注的问题。作为对比，NSA为美国政府发挥了监管作用，包括 TikTok所称的一项“一键切断措施”和政府所描述的对平台实施的“暂时停止”权。美国政府若陷入到一个大型通信平台的日常运行之中，则会引发其自身关于第一修正案的问题。确实，此将被描述成“置美国官员于通信流动之上”，这正是被Lamont,38lU.S. at 306所严厉斥责的。资产剥离则不会产生此类问题。

（ii）其他选择

上诉人提出了一系列政府认为不够充分的其它选择，包括信息公开或报告要求，政府用自身话语对抗任何所谓的外国宣传，限制TikTok对位置和联系数据的收集，以及禁止把政府设备上的 TikTok 延伸至政府员工的个人设备上。这些替代方案并不能“同等或几乎同等有效地实现政府的目标”InreSealed Case，77F.4th at830（cleaned up）.

前两项建议显然未达到预期。正如政府所指出的，内容的隐秘操纵不是凭信息公开就可以弥补的损害。政府仅用自身话语去对抗（省略）操纵内容的风险，这一想法也是同样天真。此外，上诉人尝试把政府话语的使用框定为一种“对抗所谓的外国宣传”的手段，Creator Br.54，这却离题万千，是TikTok上“内容的隐秘操纵”给安全造成了巨大威胁，而不是外国宣传。Gov’tBr.36.没有任何政府话语可以如资产剥离那般有效地减轻那种威胁。

上诉人的其他提议也类似地被指出存在瑕疵。创作者认为政府可以只禁止Tiktok收集位置数据和联系人数据，这一观点根本上误解了政府关于数据收集的顾虑，后者并不局限在两种类型的数据上。Creator Reply Br.29政府认定的数据收集风险包括（省略）使用抖音大量收集数据和针对个人有目标地收集数据的能力。的确，美国联邦调查局针对性评估后，认为抖音为（省略）得到美国用户数据提供了巨大便利，这推动了（省略）的间谍活动，科技转移，数据收集以及影响力。例如，（省略）可以使用 TikTok 数据来提升其 AI能力，并获得关于用户与非用户之间的海量信息，包括美国政府和美国情报界员工，美国政治异见人士，以及其他对（省略）有利的信息。Gov’tBr.48而且即使美国政府的关注点局限在特定类型的数据上，由于它不能监管TikTok，使得针对特定类型数据的禁令远不如资产剥离有效果。

出于类似原因，仅针对政府官员的有限禁令也存在不足。美国政府的顾虑不仅仅在联邦官员上，更是在“家庭成员和潜在的未来政府官员（其中很多人当下仍是青少年，这是一个特殊的问题，因为 Tiktok 在年轻人中很流行）”。的确，正如政府所强调的，国会正在为了全体美国人的数据安全而立法。一项更有限的禁令也不如资产剥离有效果。

用户上诉人也认定了各种立法提议作为可选方案，例如国会并未采纳的AdversariaPlatform Prevention Act of 2021,S. 47, 117th Cong.（2021）; Internet Application I. D.

Act,H.R.4000,117th Cong：（2021）;以及 TELL Act, H.R. 742, 118th Cong.（2023）实质上，这些提议都与我方才考虑过并认为不如资产剥离有效的替代方案类似。如果说有什么区别的话，那些未颁布的具有较小立法性的提议，并未推进反倒是破环了用户上诉人所倾向的替代方案：国会在最终通过法令之前已经考虑了一系列其它措施，意味着国会只有决定资产剥离，而不是其它方法，才能充分避免抖音所造成的威胁。简而言之，上诉人提出了一系列选择方案，却没有哪一个能如资产剥离般有效地实现政府的目标，更不用说同时实现两项目标。对于第一修正案的意图来说，每一个选择方案都不足以成为具有较少限制性的替代方案。

（iii）包容性/排除性

上诉人声称法令既有包容性，又有排除性。他们争论道，此法令过于包容，主要是因为针对 TikTok的条款适用于字节跳动的另一款产品,CapCut,其可以用来在包括 TikTok的诸多平台上编辑视频，但不收集用户数据，也不为（省略）提供操纵内容的机会。

鉴于政府对字节跳动公司的担忧得到了充分证实，该法案有必要适用于所有字节跳动名下的实体。此外，原告未能证明政府的两个安全关切均未涉及CapCut程序。因此我们认为该法案中涉及 TikTok条款的适用范围并非过于宽泛。

我们同样得出结论，该法案的适用范围并非过于狭窄。调查适用范围过于狭窄的主要目的在于“确保主张的国家利益事实上构成有关法律的基础”。NatAssnofMfis.vTaylor; 582 F3d1,17（D.C.Ci：2009）（经过简化）因此，只有在“鉴于其仅为主张的目标提供无效的、牵强的或效益有限的支持，因而不能合理认为其能够促进任何真正实质性的政府利益”的情形下，适用范围过于狭窄才会对一项法规产生致命影响。（同上经过简化）如前所述，应当允许国会决定单独并立即解决行政部门“最紧迫”的关切一-TikTok。见Williams-Yulee,575US.at449.即使国会没有引入普遍适用的规则框架以处理其他竞争对手国家控制的平台，或者没有在通过该法案的同时通过《数据经纪人法》（Data Broker Law），此举仍然应被允许。政府确实支持了我们的结论，即该法案反映了政府为解决其安全问题所做出的真诚努力。

我们对于第一修正案的分析总结为：政府为该法案提供了两点基于安全的正当化理由。即便暂且不作正式裁定，仅假定该法案应当接受严格审查，目前我们分别基于每点理由支持该法案中涉及TikTok的部分。有充分的证据可以证明此结论，即为促进政府所提出的令人信服的安全利益，该法案是限制性最小的手段。

C.平等保护

TikTok 诉称，该法案侵犯了其获得法律平等保护的权利。因为 TikTok 相较于其他类似的平台遭受了更为不利的待遇。政府辩称，该法案的正当化理由符合平等保护的要求，并补充指出 TikTok 获得的程序比普通公司基于其他通用条款获得的程序更多。我们的结论是，该法案符合平等保护的要求。

“在对于平等保护原则的挑战中，关键问题始终是案涉差别待遇是否能够适当促进某项合理的政府利益。”CmtyServ.Broad ofMid-Am.,Inc.v.FCC,593 F.2d1102,1122（D.CCir. 1978）（经过简化）这个问题处于平等保护原则和第一修正案的“交汇点”。News Am.Pub.,Inc.v.FCC,844F.2d 800,804（D.C.Cir.1988）（经过简化）

尽管我们按照“最低合理性”标准审查“传统经济立法”（同上，at802），但我们认为若某项法规对“单一出版商/广播商”施加负担，则其“应满足比'最低合理性’更高的标准”（同上，at814）。同见BellSouthl,144F3dat68（News America 不要求对于“特定人员施加言论限制的法规”进行严格审查;CmtyServ.Broad.ofM同上-Am.,Inc,593F.2dat 1122（对“影响第一修正案项下权利的法规”适用“与O'Brien 案中关于第一修正案的测试密切相关的平等保护标准”。）得出该法案的相关部分即使经过严格审查也不违反第一修正案的结论之后，我们从平等保护的角度对该法案进行的分析也很容易得出同样的结论。

TikTok 提出的平等保护论点归根结底意在指出，该法案仅实名列举 TikTok 一家公司这区别于将来可能受到其他通用法规管辖的普通公司。但是，若此举旨在促进合理的政府利益,则仅针对一家公司并不意味着违反了平等保护原则。此处的核心问题是,“案涉差别待遇是否能够适当促进某项合理的政府利益”。Cty-Serv.Broad.ofM 同上-Am.Inc,593 F.2dat1122-23（指出法规仅对非商业广播商施加不合理的负担,因此违反了第一和第五修正案）在本案中，政府提出了两个与 TikTok平台相关的具体安全风险，以此论证该法案的合理性。通过在法案中实名列举TikTok，国会确保与TikTok 相关的风险能够得到及时处理。与此同时，建立一个普遍适用的框架也为行政部门提供了一个工具，以应对未来可能出现的类似风险。此种差别待遇有助于应对（省略）控制的 TikTok所造成的直接威胁，由此促进了政府的安全利益。

本案中的政府利益也与 TikTok主张的案例形成鲜明对比--在该案中，处境相似的广播公司之间待遇上的“唯一显著差异”是由“时间意外”所造成的。News Am.Pub.,lnc.844F.2dat815该案涉及的立法规定了禁止报纸与电视出版商交叉持股规则的豁免，该豁免规定“以激光束般的精确度”针对某个个体（同上，at814）。但是，该立法“与（政府）预设目的之间的关系过于牵强”（同上）。与此相反，本案中的法案直接关系到政府指出并证实的与 TikTok 相关的安全损害。

此外，正如政府所指出的，TikTok在某些方面比适用其他通用条款的普通公司获得了更多的程序。TikTok与行政部门进行了长期谈判，期间举行了多次会议并提出了多项提案。在被要求进行资产剥离之前，它还得到了国会的个别审议。相较而言，根据通用条款，行政部门在要求某公司切断与竞争对手国家的关系之前，只需向国会提供“公共通知”和发布“公共报告”。$2（g）（3）（B）简言之，该法案实名列举 TikTok 的原因是其为人所知的特点和历史。因此，该法案并未侵犯 TikTok 受到法律平等保护的宪法权利。

D.剥夺公权的法案条款

TikTok 其次声称该法案是一项剥夺公权的法案，故为宪法第1（9）（3）条所禁止。政府回应称，剥夺公权的法案条款不适用于公司，而且无论如何，该法案并未构成立法惩罚我们同意该法案不构成一项剥夺公权的法案。

若一项法律“（1）针对特定主体适用;（2）施加惩罚”，则该法构成剥夺公权的法案BellSouth Corp.vFCC（BellSouth ll）,162F3d 678,683（D.C.Ci：1998）由于该法案针对特定主体适用，此主张是否成立的关键在于该法案是否应被合理视为一种惩罚。我们的结论是，基于区分许可性负担和禁止性惩罚的三种测试中的任何一种，该法案均不构成惩罚。

不过在讨论这些测试之前，我们先简要分析一下政府关于剥夺公权的法案条款不适用于公司的基本论点。在其他案件中，我们假定该条款适用于公司，但并未作出正式裁定,而是强调需要考虑商业实体与个人之间的区别。See,eg.,KasperskyLab,Inc.v DHS909F3d446,453-54,461-63（D.C.Cir：2018）（假定剥夺公权的法案条款保护公司，但强调公司与“活生生的人”之间的区别）;BellSouthl,144F3dat63&n.5（假定该条款保护公司，但认识到理解“其对有血有肉的人的影响”的重要性）在此我们采用同样的论证方式。

为判断一项法律是否构成惩罚，我们需要分析：（1）案涉法律是否落入立法惩罚的历史含义范围（历史测试）;（2）从所施加负担的类型和严厉程度来看，是否可以合理认为该法律能够促进非惩戒性的目的（功能测试）;以及（3）立法记录是否表明国会有惩罚的意图（动机测试）。KasperskyLab,Inc.,909F.3 dat 455（经过简化）无论基于上述测试方法中的哪一种，该法案均不构成剥夺公权的法案。

TikTok 诉称该法案满足历史测试的标准,因为它禁止 TikTok从事特定的商业活动。TikTok的理由是，该法案施加的禁令与历史上被视为剥夺公权的法案的两类立法行为近似：没收财产和立法禁止参与特定的职业或行业。See BellSouthI162 F3dat 685（从历史的角度阐释了对于惩罚的理解）见BellSouthIl,162 F.3d at 685（解释惩罚的历史含义）。根据TikTok的说法，该法案要求TikTok放弃其资产，否则将视为无效，并且禁止 TikTok 继续参与合法的商业活动。然而，正如之前所解释的，该法案要求资产剥离,即要求 TikTok出售其资产,并将此作为 TikTok 继续在美国运营的条件。见BellSout/1,144 F.3d at65（解释：尽管结构性分离并非没有成本，但远不如传统上禁止剥夺权利的代价大）见KasperskyLab,Inc.，909F3dat462-63（将要求政府从其系统中移除俄罗斯公司的软件的法案与BellSouth 案件中的商业法规相比较）。资产剥离要求也与立法禁止某人参与特定的职业和行业不同。见KasperskyLab，Inc.，909 F.3 dat 462（排除该类比的一部分原因是因为人和公司实体非常不同）（经过简化）。

与该法案更为接近的历史类比是行业限制，这并不属于剥夺公民权利条款的历史含义。见BellSouthI，162 F.3d at685（最高法院曾批准过其他行业限制，并未说明这些限制构成惩罚（收集案例）;KasperskyLab,Inc，909 F3d at463（解释说：BellSoutl案件明确表明，剥夺公民权利条款允许为了追求公共安全或经济监管等合法目标，禁止公司从事特定类型的业务或商业组合。）事实上，BellSouthⅡ几乎完全否定了TikTok的论点。它认定,“一项法律如果始终保留克服立法限制的可能，就不属于传统意义上的剥夺公民权利条款的惩罚。”162F3dat685（引用Selective Serv.Sys.v.Minn.PubInt.Rsch.Grp，468 U.S.841,853（1984））（括号内为原文）。有条件的剥离豁免正是如此。它“始终保留”克服该法案中禁令的可能：TikTok可以随时执行资产剥离并重新进入美国市场，而不违反该法律。

该法案在功能性测试下通过了审查。就这一分析的目的而言，“问题不在于负担是否与目标成比例，而在于负担是否如此不成比例，以至于无法掩饰其所谓的非惩罚性目标。”Kaspersky Lab,Inc.，909 F.3d at 455（经过简化）。鉴于我们得出的结论，即该法案通过了第一修正案的严格审查，显然它符合该功能性审查要求。该法案促进了政府非惩罚性目标的实现，即通过限制（省略）在数据收集和信息隐性操控方面的能力，防止其威胁美国安全。美国政府应对这些威胁的措施非常具有传统应对安全风险的特征，即消除风险。见Id.at 457（经过简化）。换句话说，美国政府应对由TikTok引起的风险的措施反映了一种前瞻性的预防性目的，而非追溯性的惩罚性目的。这足够满足这一功能性审查。见id.at460。（指出，功能性测试并不要求国会精确地将其施加的负担与其要促进的目标或要减轻的威胁进行对等调整）（经过简化）。

所谓的动机测试，就某些方面而言，几乎不值得讨论。考虑到立法历史在实际应用中的局限性，国会的惩罚意图很难确立。Id.at463（经过简化）;同见 BellSouth I,162 F.3dat 690（几个孤立的法案无法实现惩罚目的）（经过简化）。的确，动机测试在没有明确的惩罚意图证据的情况下，并不具有决定性。Id.（经过简化）TikTok 完全没有满足法律要求。因此，我们得出结论，该法案在任何相关测试下都不违反剥夺公民权利条款。

E.征收条款

TikTok 声称该法案构成了绝对的监管征收。这违反了第五修正案，因为它将使 TikTok在美国无法运营。美国政府反驳称，TikTok拥有可出售的资产，并且该法案仅要求资产剥离,且提供补偿。尽管该法案会对 TikTok 在美国的运营产生重大影响,无论 TikTok是否实现资产剥离，但该法案并不严格符合监管征收标准。

最高法院认定了两种监管构成绝对征收的情况（1）政府要求所有者的资产遭到实质性侵占;（2）法规完全剥夺所有者对其财产的所有经济性使用。Linglev.Chevron U.S.A.Inc544 U.S.528,538 （2005）（经过简化）。见 Cedar Point Nursery v. Hassid,594 U.S.139153（2021）（解释第一类包括对财产的临时性侵占）。TikTok 的论点属于第二类，但它并未证明此类主张所要求的对资产的完全剥夺。

在此，该法案与所称的价值减少之间的因果关系被削弱，因为该法案在任何令生效之前（或之后）允许进行有条件的资产剥离。这为TikTok提供了多种选择，远未达到对TikTok 完全的经济剥夺。例如，字节跳动可能会剥离TikTok全球业务，或者将其在美国的部分业务出售给合格的买家。

TikTok 认为资产剥离不符合实际。然而，一个主要阻碍似乎是（省略）设立的出口禁令该禁令使强制剥离变得更加困难，甚至不可能。然而，造成TikTok困境的根源在于（省略），而不是法案中的剥离规定。TikTok希望我们将征收条款转变为一种手段，让一个外国竞争对手将为应对该国安全威胁而制定的法律变得违宪。

无论如何，TikTok 并未遭受完全的经济剥离。除了将资产剥离视为不可能之外，TikTok并不否认它拥有可出售的资产。这些资产不包括推荐引擎，包括代码库、大量用户基础、品牌价值和商誉。换句话说，尽管面临（省略）的出口限制，TikTok仍有多种在经济上有利的选择。

F.替代性救济

作为永久性禁止该法案的替代方案，上诉人建议我们发布临时禁令，并任命一名特别法官提出程序性建议或推荐事实认定。由于我们已经根据案件的实质内容作出裁决，因此我们认为这些请求已无关紧要，予以驳回。上诉人进一步反对政府提交了机密材料，并仅提供了删减版本。然而，我们的决定仅基于本案中未删减的公开文件。见China Telecom（Ams.）Corp.57 F.4th at 264（同样依赖于公开的记录）。尽管该法案可能对 TikTok平台的生存产生重大影响，我们仍根据公开记录得出结论，该法案有效。

结论

我们认为，这一决定对 TikTok及其用户具有重大影响。除非TikTok在2025年1月19日前执行合格的剥离--或总统根据朝着合格剥离的进展情况授予90天延期，或总统根据合格剥离的进展情况授予90天延期S2（a）（3），否则其平台至少在一段时间内在美国无法使用。因此，TikTok的数百万用户将需要寻找其他社交途径。这个责任应归因于（省略）对美国安全构成的商业威胁，而不是美国政府。美国政府通过多年与 TikTok接触，努力找到一种替代解决方案。

第一修正案存在的目的是保护美国的言论自由。在这里，政府仅仅是为了保护这一自由不受外国竞争对手的威胁，并限制该竞争对手国家收集美国人民数据。

因此，申请被驳回